Constituição e economia: o trade-off entre eficiência e equidade

Publicado originalmente no Relatório Reservado, em 10 de setembro de 2026.

No debate atual, relativo ao processo de crescimento da economia brasileira, muita ênfase se tem dado ao problema do crescimento lento da produtividade, menos à questão do circuito poupança-investimento e menos ainda ao conflito potencial (“trade-off”) entre eficiência e equidade.

Se a distribuição da renda determinada pelo mercado for considerada politicamente inaceitável, medidas redistributivas com base em impostos e transferências podem contribuir para assegurar uma distribuição de renda mais igualitária. No entanto, a tributação ampliada que acompanha tal processo geralmente distorce os incentivos ao trabalho e ao investimento, o mesmo ocorrendo com as transferências unilaterais de renda aos mais pobres. Tudo isto resulta em desempenho econômico inferior ao que seria obtido na ausência dessas medidas. Ou seja, o “preço” de se obter menos desigualdade é pagar um custo em termos de menor taxa de crescimento econômico^[1].

Ora, a partir de 1988, começa um período suficientemente longo para que se possa perguntar se a nova arquitetura constitucional não passou a afetar de forma persistente o equilíbrio entre eficiência e equidade. A tabela abaixo ilustra a questão:

^[1] O trabalho clássico sobre o assunto é o de Arthur Okun, “Equality and Efficiency: The Big Tradeoff”, Brookings Institution Press, 2015. Obviamente, o trade-off se manifesta quando o país está operando na fronteira de possibilidades de produção, portanto, no longo prazo. Em curto prazo, se existem recursos ociosos mobilizáveis, os dois objetivos podem ser coincidentes.

Como se observa na tabela, no que se refere à quantidade de direitos formalmente declarados, houve grande aumento na Carta de 1988 vis-à-vis a de 1967. Enquanto esta lista 35 direitos fundamentais e 21 direitos sociais, aquela elenca 79 direitos fundamentais (art.5°) e 49 direitos sociais, dentre os quais 34 direitos dos trabalhadores (art. 7°) e os direitos a educação, a saúde, a alimentação, ao trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados bem como, nos casos de vulnerabilidade social, à uma renda básica oferecida pelo Estado.

Funcionando como cláusulas quase-pétreas, esses direitos geraram e continuam gerando ações governamentais reparadoras, por exemplo: reajustes do salário mínimo acima da inflação (que também repercute sobre o piso da previdência social), programas cada vez mais numerosos de re-distribuição de renda (Bolsa Família, BPC, Pro-Uni etc^[1]), previdência social com regras de aposentadoria e pensão comparativamente altas para o padrão de renda do país, vinculações orçamentárias estritas em áreas como saúde e educação, culminando agora com a proposta de nova redução na jornada de trabalho, sobrepondo-se àquela estatuída na Constituição.

Mais ainda: as restrições à propriedade aumentaram fortemente das Constituições de 1946 e 1967 para a de 1988: nas duas primeiras, basicamente, era garantido o direito á propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. A Constituição de 1967 acrescentou artigo em que como a pesquisa e a lavra de petróleo em território nacional constituíam monopólio da União. A Constituição de 1988 rebaixou o interesse individual da propriedade, fixando que a mesma atenderá a sua função social e estatuiu como monopólio da União a pesquisa e a lavra de das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro, a importação e exportação dos produtos e derivados básicos de petróleo, o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem e a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados^[2].

Perguntamo-nos então se o que vemos está valendo a pena. A resposta só pode ser negativa. É certo que a distribuição de renda melhorou: o índice de Gini caiu estimadamente de 0,62 na média de 1967-87 para 0,55 em 1988-2025. Porém, enquanto crescemos às taxas médias anuais per capita de 3,5% e 4% nos períodos das duas constituições anteriores, entre 1988 e 2025 rebaixamos essa taxa para apenas 1% Tínhamos em 1990 um PIB per capita medido à paridade do poder de compra de 28% do PIB per capita dos Estados Unidos. Fechamos 2025 com 26%, curtos, portanto, em 2%. Ou seja, no jargão da economia, paramos de “convergir” na direção dos países ricos^[3]. A evolução da carga tributária é também um indício de que não vamos bem: esta passou de uma média de 25% do PIB entre 1967 e 1987 para 32% entre 1988 e 2025, das mais altas no rol de países emergentes. Esses são problemas que, inclusive, foram previstos já na Assembléia Constituinte^[4].

É possível objetar que a comparação entre 1988–2025 e os períodos anteriores é enviesada pelas condições excepcionalmente adversas que o Brasil enfrentou nos anos 1980: crise da dívida externa, colapso do investimento, inflação elevada e baixo crescimento. A objeção é pertinente, mas não resolve o problema. A década perdida pode explicar a fraqueza da economia brasileira no início do período constitucional, mas é muito mais difícil utilizá-la para explicar um desempenho medíocre que se estende por quase quatro décadas. Em 2025, já haviam transcorrido 37 anos desde a promulgação da Constituição e mais de três décadas desde a estabilização monetária. Ainda assim, permanecemos com uma taxa média de crescimento econômico per capita de apenas 1% ao ano. O problema, portanto, não é simplesmente que o Brasil tenha demorado a se recuperar de uma crise anterior: é que, depois de quase quatro décadas, deixou de convergir para as economias de maior renda.

A questão econômica relevante passa então a ser outra. Não se trata de afirmar que a Constituição de 1988 tenha produzido uma queda imediata do crescimento. Trata-se de perguntar se ela instituiu um novo regime de incentivos que, ao longo do tempo, dificultou a recuperação das taxas de acumulação observadas anteriormente. Direitos sociais constitucionalizados, vinculações orçamentárias, expansão das obrigações estatais, maior tributação e restrições à alocação discricionária do orçamento podem não produzir um efeito abrupto sobre o produto, mas alterar progressivamente o circuito poupança–investimento e, portanto, o crescimento potencial. A diferença é importante: um choque pode desaparecer com o tempo; uma mudança institucional persistente produz efeitos cumulativos.

Nesse sentido, a longa duração do período 1988–2025 não enfraquece necessariamente a hipótese constitucional; ao contrário, permite formulá-la de maneira mais rigorosa. Se a década perdida explica o ponto de partida, cabe explicar por que, superados os seus principais determinantes, o Brasil não retomou a trajetória de convergência que havia apresentado nas décadas anteriores. É precisamente nessa diferença entre um choque transitório e um regime de crescimento persistentemente mais baixo que deve ser procurada a contribuição da Constituição de 1988 para o desempenho econômico brasileiro.

O que fazer? O Brasil precisa decidir se quer voltar a crescer rapidamente e, assim, reduzir de modo sustentado a pobreza ou se quer continuar melhorando a distribuição de renda via programas assistenciais. Se a resposta for essa última, tudo o que precisamos é continuar no curso atual tributando crescentemente a parcela mais produtiva da sociedade e entregando os recursos para a menos produtiva Porém, se a resposta for a primeira opção, cumpre reconhecer que a redução sistemática e de longo prazo da pobreza só acontecerá quando retomarmos taxas elevadas e sustentadas de crescimento do produto. E não através de políticas sociais cujos efeitos se perdem na primeira recessão. Posto isto, cabe rever drasticamente todos os mecanismos que nos levaram ao impasse atual, a começar pelos que estão inscritos na Constituição.

O primeiro ponto de ataque é o orçamento carimbado. Os pisos constitucionais de saúde (art. 198) e educação (art. 212), somados à partilha automática de receitas entre entes federativos (FPE/FPM) e à folha de pessoal, deixam ao gestor público uma margem discricionária residual — depois de honrados os compromissos constitucionais, o restante é um mínimo que vai para investimento e qualquer ajuste conjuntural. O arcabouço fiscal de 2023 não só permitiu crescimento da despesa total acima da inflação como não tocou nas vinculações que determinam sua composição interna; o resultado é um Estado que cresce em regra, mas não escolhe onde cresce. Substituir vinculações por percentual fixo de receita por metas de resultado fiscal — deixando ao Legislativo ordinário, ano a ano, a decisão sobre a alocação setorial — devolveria ao orçamento a função que ele deveria ter desde sempre: instrumento de escolha, não piso irreversível.

Um segundo ponto, menos discutido do que o texto constitucional propriamente dito, é a jurisprudência que se formou sobre ele. A Constituição tem como princípios fundadores conceitos juridicamente vagos como a “dignidade da pessoa humana”, a “cidadania”, a “soberania” etc ao que se somam interpretações do Judiciário sempre como um “mínimo existencial”, dessa forma transformando direitos sociais em piso que só sobe. Um dos exemplos mais visíveis é a judicialização da saúde suplementar, com inúmeros mandados de segurança garantindo tratamentos de alto custo sem contrapartida de prêmios de seguros correspondentes e por cima de contratos juridicamente perfeitos. O mecanismo se repete em outras áreas. A Constituição interpretada segundo o viés do “tudo pelo social” torna o texto ainda mais invasivo, pois cada decisão judicial vira precedente que amplia o vetor intervencionista sem que o texto tenha mudado uma vírgula. Qualquer agenda de reversão que ignore essa camada jurisdicional estará mirando apenas metade do problema.

Terceiro, a propriedade sofreu movimento semelhante. A passagem de “direito garantido, salvo desapropriação mediante justa indenização” (1946 e 1967) para “direito condicionado à função social” (1988) substituiu um teste objetivo por uma cláusula aberta, e cláusulas abertas têm preço: elas são precificadas pelo mercado como risco jurídico, encarecendo o capital antes mesmo de qualquer desapropriação de fato ocorrer. Os monopólios estatais do art. 177 — petróleo, minérios nucleares — são um problema de natureza distinta: não é o trade-off equidade-eficiência que ali se manifesta, mas a alocação subótima de capital em setores que, em praticamente todas as economias comparáveis, são abertos à concorrência. Revisar ambos não significa abandonar a função social da propriedade como princípio, mas substituí-la por critérios objetivos e justificáveis — o oposto de uma cláusula que hoje funciona como convite à insegurança jurídica.

O quarto ponto é a rigidez do mercado de trabalho constitucionalizada no art. 7º. Trinta e cinco direitos trabalhistas elevados ao status de cláusula constitucional — e não de legislação ordinária, como na esmagadora maioria dos países comparáveis — retiram do Legislativo a capacidade de ajustar regras conforme o setor ou o ciclo econômico sem recorrer ao quórum qualificado de uma emenda. A recente redução de jornada, sobreposta ao que já era regra desde 1988, é sintoma direto dessa arquitetura: mudanças que deveriam ser objeto de negociação coletiva ou de lei ordinária exigem, no Brasil, o mesmo processo político custoso reservado à reforma da própria Carta.

Enfim, o Brasil precisa escolher entre manter intacta a Constituição de 1988 e suas amarras sociais e econômicas versus abandonar seus objetivos de longo prazo, notadamente, de ser incluído no rol das potencias econômicas do mundo e assim garantir um elevado padrão de vida para toda a sua população. Precisa decidir se os instrumentos escolhidos em 1988 — multiplicações de garantias sem conseqüente ampliação de deveres, omissão dos mecanismos de financiamento dos direitos ampliados, vinculação orçamentária rígida, judicialização de direitos, cláusulas de propriedade abertas à intervenção estatal, direitos trabalhistas generosos e constitucionalizados — ainda são, quase quatro décadas depois, os mais eficientes para alcançar os objetivos a que se propuseram. Ou se amadureceu o suficiente como democracia para perseguir os mesmos fins com instrumentos muito melhores e que preservem, ao mesmo tempo, a capacidade de crescer e extinguir a pobreza rapidamente.

Nesse último caso, fica a pergunta em aberto: o caminho é o gradualismo — revisões pontuais nos pisos orçamentários, na jurisprudência do “mínimo existencial”, nas cláusulas de propriedade e no art. 7º — ou a magnitude do problema exige nova Assembléia Constituinte? A segunda opção não necessariamente garante resultado melhor: a composição da constituinte reflete a correlação de forças do momento em que é eleita, não as intenções de quem a convoca. A primeira esbarra no art. 60, §4º, que veda emenda tendente a abolir “direitos e garantias individuais” — texto que, na letra, não alcança diretamente os direitos sociais, mas que parte da jurisprudência do STF já tratou como protegendo também esse núcleo, tornando incerto outro aspecto da Carta. O Brasil terá de decidir entre os dois caminhos.

^[1] O trabalho clássico sobre o assunto é o de Arthur Okun, “Equality and Efficiency: The Big Tradeoff”, Brookings Institution Press, 2015. Obviamente, o trade-off se manifesta quando o país está operando na fronteira de possibilidades de produção, portanto, no longo prazo. Em curto prazo, se existem recursos ociosos mobilizáveis, os dois objetivos podem ser coincidentes.

^[2] Lista mais criteriosa é apontada pelo CEDEFES: Bolsa Familia, BPC/LOAS, Fies, Pronatec, Prouni, Ciência sem Fronteiras, Mais Médicos, Farmácia Popular, Minha Casa, Minha Vida, Cisternas no sertão, Luz para Todos, Pronaf, Programa Brasil Sem Miséria, Bolsa Atleta, Bolsa Estiagem, Bolsa Verde, Bolsa-escola, Brasil Carinhoso, Pontos de Cultura, Saúde da Família, Vale-cultura, Gás do Povo, Luz do Povo etc. Isto sem falar nos congêneres em estados e municípios. Ver: https://www.cedefes.org.br/programas-sociais-e-economicos-criados-no-governo-lula

^[3] Interessante notar que a economia constitucional também chama à atenção para o problema: há uma correlação significativa entre o respeito aos direitos econômicos e as taxas de investimento e de crescimento do PIB. Idem para a questão do regime político. A correlação positiva entre democracia e progresso econômico existe, porém, o efeito surge quando a democracia respeita os direitos de propriedade e melhora a acumulação de capital em sentido amplo, físico e humano. O resultado é menos robusto quando procura reduzir a desigualdade de renda e claramente desfavorável quando prejudica o investimento e aumenta o consumo do governo. O trabalho clássico no assunto é o de T. Persson e G. Tabellini, “The Economic Effects of Constitutions”. Cambridge, MA: The MITPress, 2003.

^[4] A tabela não pretende demonstrar, por si só, uma relação causal entre a Constituição e o crescimento. Ela apenas mostra uma coincidência temporal suficientemente forte para justificar a investigação dos mecanismos pelos quais a arquitetura constitucional pode ter afetado os incentivos à poupança, ao investimento e ao trabalho.

^[5] “O perigo que corremos é que a Assembléia Constituinte crie a ruptura que o bom senso brasileiro soube evitar. As chamadas correntes progressistas, que ocuparam boa parte dos postos-chaves de relatores das subcomissões, representam uma esquerda na contramão da história […]. Como diz Roberto Campos, não se trata de uma corrente progressista, e sim de uma corrente falimentarista, e que pretende jogar o Brasil numa “glasnost” às avessas. O conceito de que o Brasil ‘é um país destinado ao crescimento’ e que nada nos afastará do progresso autossustentado, precisa ser devidamente qualificado. O Brasil transformou-se na oitava economia do mundo ocidental porque, desde 1930, apesar dos erros, os governos permitiram o trabalho, a poupança e o progresso tecnológico”. Mario Henrique Simonsen, “O trem-bala para Bangladânia”. O Globo, 03/06/1987.