Uma análise do fenômeno Governo Grátis

A promessa política populista de benefícios, serviços e prosperidade sem custos reais para a sociedade.

Sem custos, quem paga?

Tudo explicado neste capítulo do livro O Mito do Governo Grátis de Paulo Rabello de Castro.

Analisando vários países Singapura, Suiça, Suécia, Canadá, México, Colombia, Chile, Argentina, Venezuela como exemplos de responsabilidade fiscal, de recuperação e de casos críticos de decadência.

Assim, fica a advertência dirigida ao Brasil. Passadas décadas sobre o Plano Real, o país enfrenta estagnação, inflação, populismo e falta de confiança nas instituições.

Qual caminho queremos?

capítulo 2 – publicação 2014

Governos grátis no mundo

Regimes de governo grátis jamais sofrem escassez de oferta no ambiente da política. Mundo afora, haverá sempre algum político disposto a tentar o ilusionismo como rampa de acesso ao poder. Instituições públicas muitas vezes são cooptadas e redefinidas como instrumentos de gestão dos interesses associados aos inquilinos de um governo grátis. Pode ser uma empresa estatal ou uma agência reguladora, como poderia ser um órgão permanente do Estado, como uma Secretaria de Receita Pública, um ou vários ministérios, a força pública ou as forças armadas do país, até um conjunto bem mais amplo de órgãos e poderes, no Legislativo e Judiciário, capazes de formar uma malha enraizada de interesses que lhe sejam exclusivos e quase impenetráveis em sua fortaleza de mútua proteção. Essas formas espúrias de organização do poder estatal foram estudadas em grande profundidade por Acemoglu e Robinson[4] e apelidadas, sem pejorativo, de “instituições extrativas” porque são verdadeiras ferramentas do poder que promete sem ter como cumprir, que tributa sem qualquer intenção de devolver à sociedade, que corrompe e é corrompido sem limites, que não possui qualquer barreira ética na carreira ao poder, que absolutamente não convive com transparência de conduta ou clareza de orçamentos, muito menos com mensuração de resultados ou avaliação de objetivos. Essas instituições extrativas seriam as responsáveis pelo “fracasso” de nações inteiras.

Os regimes de governo grátis existentes em países mais diversos entre si não parecem ser fruto de um determinismo, seja ele religioso, étnico, político ou geográfico. Acompanhar como países “resvalam” até o mais completo desgoverno da gratuidade universal é como anotar o protocolo evolutivo de uma terrível patologia política e social. Como na vida de indivíduos ou organizações empresariais, dar a volta por cima e sair do governo grátis é sempre uma janela aberta para a liberdade de quem foi capturado pela espiral da mediocridade como forma de gestão pública. Mas, em geral, a saída é uma janela estreita, apertada, enquanto o plano inclinado para a morte da prosperidade é uma larga plataforma que conduz a sociedade para um buraco. Não é muito difícil cair lá dentro e, uma vez no fundo, muito mais desafiador é o processo de autorresgate. Cuba, com seu drama de mais de meio século de servidão política e econômica, embora não tratemos aqui de sua prolongadíssima caída até o mais fundo desvão do regime de governo grátis no mundo (em que tudo é grátis, mas a oferta de qualquer coisa é quase nula) bem retrata, pela imensa frustração de seu povo cordial e quente, como é dura a tarefa de se ganhar o direito a uma reconstrução de vida.

Interessa-nos saber de duas coisas muito bem: primeiro, que nenhuma nação é imune ao mito do governo grátis. Grandes nações, de admiráveis líderes, países maduros e bem-preparados, nem por isso deixaram de cortejar a falência do regime de governo grátis. É importante visitar algumas dessas experiências. Em segundo lugar, também é reconfortante saber que, embora nações jovens tenham mais “propensão” ao apelo da gratuidade universal, o governo grátis não lhes pode ser atribuído como uma condição histórica inevitável, muito menos permanente. Pelo contrário, se nações jovens podem cair mais facilmente na tentação do governo grátis, também dele podem se livrar até com mais facilidade, já que nenhuma conduta política ainda está escrita em pedra. O fundamental é estarmos todos atentos sobre como se entra, por que se fica e como se sai de um regime de governo grátis.

O Brasil, como nação jovem e ainda carregada de boas promessas, que seu passado de lutas legou ao presente, e que devem ser reformuladas como proposta de um futuro melhor tem, como outras, momentos de profunda afirmação de cidadania, mas, também, vem enfrentando escorregões perigosos na direção do governo grátis. Uma pegada visível do caminho do retrocesso é a constatação de que o maior avanço institucional das últimas décadas, o combate à inflação trazido pelo Plano Real em 1994, passados vinte anos, vem se mostrando desgastante, com a inflação, na prática, fora do limite traçado e com o crescimento da economia frustrado pela incapacidade nacional de investir o que é preciso.

Muitos especialistas reconhecem que “é hora de reformas”, porque nessa vintena de anos o Brasil se recusou a avançar no que se propunha em 1994, tendo ficado na agenda mínima – segurando a inflação pelos cabelos desgrenhados dos juros altos e da tributação de manicômio –, se é que tal conduta pode significar algum cumprimento de uma agenda nacional. Se chegou a haver agenda, ela se perdeu, substituída por improvisos. Alguns até engenhosos e interessantes. Mas improvisos na gestão pública moderna são convites para o vírus do governo grátis, sempre rondando para se desenvolver e ocupar espaços. E quanto espaço vago tem ocupado o regime do governo grátis no Brasil, a partir do Plano Real editado em 1994.

Para colocarmos em contexto e entender melhor o regime de governo grátis no Brasil atual, treze referências – benchmarks – positivas e negativas, em todo o mundo, são examinadas neste livro, para determinar onde havia, ou não, governo grátis em algum estágio de evolução e que tratamento foi dado a esse regime quando a sociedade local dele se saturou. Essas referências são diversificadas não apenas do ponto de vista geográfico, como também pela variedade de seus respectivos governos. Tais são: Singapura e Suíça; Suécia, Canadá, México, Colômbia e Chile; Estados Unidos, China e Rússia; Grécia, Argentina e Venezuela. Esses países estão, portanto, em todos os continentes do planeta, cada qual com tradições políticas, econômicas, históricas e culturais bem distintas. O risco comum, no entanto, enfrentado por todas essas sociedades, sem exceção, vem da oferta permanente, de uma “provinha” que seja, de governo grátis, sempre vendido à população como uma promessa de prosperidade eterna e sem custo.

Os dois primeiros países da lista – Singapura e Suíça – têm, há décadas, uma política fiscal responsável, em que a sabedoria das lideranças políticas e da população não permitiu que o mito do governo grátis evoluísse. Ambas estão entre as nações mais ricas do mundo e sabem que só se chega à prosperidade sustentável com muito trabalho, seriedade e compromisso com o bem-estar das futuras gerações. Peter Drucker, guru da moderna gestão de organizações, aduziria que isso só se consegue “com muito conhecimento, e posto para funcionar, de modo produtivo”.[5] No caso de Singapura, os gastos sociais não são de execução direta pelo governo, mas por meio de fundos de investimento que financiam a previdência, a habitação e, em certo grau, a educação superior. Na Suíça, a maior parcela das despesas públicas, bem como boa parte da arrecadação de tributos, é praticada no próprio cantão (o governo local), embora haja um Imposto de Valor Agregado (IVA) nacional, bem mais baixo do que nos vizinhos europeus. Em Singapura, não raro, o governo devolve aos contribuintes “saldos” da tributação que não precisou utilizar; a população recebe o cheque do imposto devolvido em casa.

Outros exemplos de “volta por cima”, já que ninguém vive sempre no topo, provêm de países tão distintos como Suécia, Canadá, México, Colômbia e Chile. A Suécia e o Canadá mantiveram por muitos anos a disciplina fiscal, mas, devido a uma série de problemas supervenientes, desviaram-se do caminho do aprendizado, havendo abandonado as boas práticas fiscais a ponto de colocar em risco a prosperidade antes alcançada. Mas o desvio não durou para sempre. Apareceram lideranças com disposição e conhecimento para virar o jogo em favor de um melhor futuro. O povo disse “sim” à mudança, abandonando o regime de gratuidade generalizada.

México, Colômbia e Chile quiseram, em períodos distintos, se afastar de repetidas crises socioeconômicas e dar um salto de qualidade em suas respectivas governanças. Nesse momento – um verdadeiro ponto de inflexão ou de virada –, as elites desses países foram obrigadas a fazer um exame de consciência até achar um consenso capaz de colocar ou recolocar ordem na casa. Esse processo não foi sem dor, mas não se faz omelete sem quebrar ovos. Todos esses países saíram de suas crises fiscais mais fortalecidos do que antes e apresentam hoje perspectivas muito positivas.

A Suécia – vale a pena voltar até ela –, por ser o berço do estado do “bem-estar social” – lá pelos nos anos 1970 –, começou a apresentar fortes distorções em seu experimento de “governo gratuito, com responsabilidade”, a ponto de o país engatar um processo de gradual empobrecimento, que durou até os anos 1990, quando a marcha para a decadência foi interrompida e medidas corretivas corajosamente adotadas. A prosperidade pôde ser retomada e, hoje, a Suécia tem uma das economias mais vibrantes da Europa, pois soube, afinal, incorporar os avanços tecnológicos da gestão pública eficiente ao regime de bem-estar social que sempre objetivara, mantendo a responsabilidade fiscal ao longo do caminho.

A situação não é muito diferente daquela um dia vivida pelo Canadá, que, a partir dos anos 1980, começou a ter déficits orçamentários crescentes e enfrentou a explosão da dívida pública. Tanto a Suécia como o Canadá conheceram uma carga tributária sufocante, baixo crescimento, déficits recorrentes e desvalorização cambial. Hoje, esses dois países voltaram a ser exemplos de solidez financeira e de prosperidade social.

Os casos do México, Colômbia e Chile são distintos, por serem sociedades jovens, que ainda não alcançaram o mesmo nível de desenvolvimento socioeconômico e cujas histórias políticas recentes são mais conturbadas.

O México só começou a colocar “a casa em ordem” depois da crise financeira dos anos 1990, quando, coincidentemente, o país entrou para o Nafta, o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte. Desde então, tem havido sadia alternância no poder, mas nem por isso ocorreu quebra do compromisso com sólidas políticas econômicas, inclusive com maior abertura ao comércio externo. Aliás, tal comprometimento é compartilhado também pela Colômbia e pelo Chile. A Colômbia ainda paga o preço de sua guerra contra as narcoguerrilhas, outrora marxistas, das Forças Revolucionárias da Colômbia (Farc) e do Exército de Libertação Nacional (ELN) e tem uma política social que tenta recuperar o atraso do país. O Chile se tornou o primeiro país da América Latina a ser considerado “avançado”, com um PIB per capita em torno de US$ 20,000. O avanço chileno veio depois de o país ter superado os anos de ditadura e feito ajustes econômicos iniciados, justamente, naqueles anos de chumbo, mas mantidos pelos governos civis que se sucederam no poder ao sangrento regime militar. Esses três países têm hoje uma carga tributária moderada e adequada, boa capacidade de investir e taxas de crescimento de médias a altas para a região, além de inflação baixa, de dar inveja aos demais países da região.

Um terceiro grupo, de países ricos e territorialmente grandes ou imensos, é o que apresenta maior desafio. Por diferentes razões, Estados Unidos, China, Rússia, Argentina e Venezuela, aos quais se soma a Grécia, nem grande nem rica, salvo pelo tesouro de sua história, que se confunde com a do próprio mundo ocidental, correm o risco de enfrentar sérios problemas estruturais devido ao descontrole financeiro e fiscal por que passam. São países onde o governo grátis se tornou, em maior ou menor grau, quase uma trágica sina.

Não há como passar ao largo da China sem mirar sua milenar experiência, cuja história recente reflete a força e a exuberância do seu passado, com tamanho brilho que ofusca os sérios desafios enfrentados por uma máquina pública crucificada entre a busca da eficiência e a tentação do governo grátis, e claramente refletidos na fragilidade do sistema financeiro chinês, em particular devido à crescente dívida de governos locais, de empresas públicas e subsidiadas pelo Estado.

A dívida na China cresceu ainda mais rápido do que o PIB chinês, que já é o segundo do mundo, embora apenas metade do PIB americano. Essa dívida levou à criação de um sistema financeiro paralelo, ou na “sombra”, como é chamado. A grande dúvida sobre a China é se, ou quando, o país terá de fazer reformas políticas radicais, acabando com outro monopólio complicado, o do Partido Comunista.

Como a China, a Rússia é o país que faz, no momento, a transição incompleta do comunismo para uma economia de mercado. Os russos desenvolveram o maior paradigma de governo grátis no regime soviético e têm mais dificuldades do que os chineses para se adaptar ao capitalismo. Houve uma difícil transição que, nos anos 1990, os levou a uma grande recessão, acompanhada de desvalorização cambial, déficits e dívida, num sistema político ainda sem a primazia da lei, dominado por oligarcas brutais. Além disso, o país não conseguiu desenvolver uma economia diversificada e permanece muito dependente no setor de petróleo e gás. A flutuação do preço dessa commodity dita os rumos da economia russa, fato comum nas economias dependentes da exportação de petróleo ou de outra commodity similar. Não existe na Rússia qualquer indústria relevante além da fabricação de armamentos, leves e pesados. Um sério problema na Rússia é a saúde pública, com a morte precoce de muitos homens devido ao excesso de álcool e fumo, além de doenças infecciosas, como tuberculose e Aids.

Os Estados Unidos, o maior gigante do planeta na economia, têm “déficits gêmeos” no orçamento fiscal e no balanço de pagamentos. O primeiro déficit tem uma solução relativamente mais fácil, mas politicamente dolorosa, por exigir cortes orçamentários lineares (budget sequester) que tiveram que ser adotados como resposta ao bloqueio da oposição às propostas de ajuste da administração Obama. O segundo déficit provavelmente terá solução mais adiante, na medida em que as importações dos EUA de petróleo começarem a cair drasticamente, devido ao gás de xisto, cuja exploração doméstica está em pleno curso. Tudo aponta para uma renovação industrial nos EUA, em termos de competitividade, além dos superávits que são proporcionados pelas indústrias de informação e do entretenimento.

O maior problema financeiro americano, porém, é o da dívida de cerca de US$ 17 trilhões que representa um sério risco atuarial para o país. A dívida americana é uma verdadeira espada de Dâmocles. Nenhum enfrentamento desse risco foi adotado, nem mesmo contemplado. Para enfrentar essa ameaça, seria necessário que o governo dos EUA parasse de tomar empréstimos – uma impossibilidade no momento – e passasse a contar com um crescimento econômico robusto e contínuo para poder começar a conter o principal da dívida. De forma realista, ainda não foi achada uma solução, aliás sequer seriamente debatida, pela sociedade. O risco permanece e se agrava com o passar do tempo.

A Grécia é o caso mais gritante de governo grátis no Velho Continente: perdeu qualquer controle fiscal com a preparação dos Jogos Olímpicos de Atenas de 2004. De fato, a Grécia só não afundou completamente porque a Alemanha não permitiu, por justo receio de que tal débâcle afetasse os bancos e a economia alemã. A Grécia sempre foi vítima dos supostos encantos do governo grátis.

As experiências de dois países sul-americanos, Argentina e Venezuela, são, sem dúvida, as mais emblemáticas de como o populismo pode ser nefasto a um país. O mito do governo grátis é seguido como um mantra pelos governos kirchnerista e chavista. A Argentina conheceu, na véspera da Primeira Guerra Mundial, um ciclo de crescimento comparável à atual taxa de crescimento chinesa. Contudo, pouco restou daquela prosperidade sem paralelo, quando a qualificação “argentino”, para europeus, era sinônimo de “muito rico”. Desde os anos 1940, quando se iniciou o peronismo no país, uma incrível perda de riqueza se instalou e tomou impulso. A Argentina deixou de ser a nação mais rica do mundo em desenvolvimento. Essa riqueza foi desperdiçada devido a sucessivos erros políticos. Na atualidade, enfrenta, de novo, alta inflação, desvalorização cambial, fuga de capitais e se encontra à beira de um abismo cambial devido a problemas não equacionados desde a decretação da moratória em 2001. Quanto futuro já foi roubado de nossos vizinhos pela hidra do governo grátis em sua versão peronista?

A Venezuela, pobre menina rica, igualmente amaldiçoada pela abundância do “ouro negro”, foi traída pela acentuação do governo grátis na era Chávez. A empresa petrolífera estatal, a Petróleos de Venezuela (PDVSA), foi drenada e exaurida em seu caixa para financiar políticas populistas do governo e com isso garantir a reeleição sucessiva dos governantes do absurdo. Tal como a Rússia, a Venezuela foi incapaz de diversificar sua economia e ainda permanece inteiramente dependente da receita do petróleo para fechar as contas públicas. Como na Argentina, a inflação é muito alta – a maior de região – e machuca a população profundamente. Trata-se de um caso raro de país exportador de petróleo que não tem reservas sequer para honrar os compromissos internacionais. O país sobrevive em intenso estado de conflito interno, com a autoestima no chão, abusado pela tirania da imensa ignorância de seus líderes.

A principal questão que nos colocamos é sobre o rumo do Brasil: se vai pender para o lado da Suécia, Canadá, México, Colômbia e Chile; ou se para o lado da Venezuela e Argentina. Há tempos os governos brasileiros parecem sofrer de uma atração fatal pelo regime de governo grátis. Será a sociedade brasileira capaz de resistir à inclinação de seus políticos e a suas terríveis agendas ocultas?

Uma coisa é certa: a farra cambial nos anos recentes teve o mérito de levar milhões de brasileiros a conhecer “o outro lado da Lua”, ou seja, a de que outro mundo é possível, não dependente da bondade oficial nem de salvadores da pátria. Nas suas recentes viagens ao exterior, milhões de brasileiros levam simpatia para fora e de lá trazem conhecimentos novos, no retorno para casa. Se tais conhecimentos se tornarem “produtivos”, como recomenda o lendário mestre de gestores, Peter Drucker, o Brasil irá pender para o lado certo no futuro.